Por: Natalia Bedoya Alcaraz
Ocho organizaciones sociales y 30 ciudadanos presentaron en 2013 una acción popular en contra de la Agencia Nacional de Minería y del Ministerio de Minas y Energía. En ella denunciaron que la recepción y evaluación de solicitudes de titulación minera en Colombia, a través de los sistemas de Ventanilla Minera y Catastro Minero, podrían afectar el medio ambiente de forma irreversible; y exigían la protección de algunos derechos definidos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 que estaban siendo vulnerados por distintas razones: la desarticulación institucional de los sectores minero y ambiental en el país, el déficit de información y de ordenamiento minero-ambiental, las debilidades del modelo de control y fiscalización de los títulos mineros, y el desconocimiento del derecho de las comunidades a la consulta previa.
La acción fue resuelta parcialmente en 2018 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero entró a nueva discusión en 2019 después de que las partes demandadas presentaran diversos recursos de apelación. De este último proceso surgió entonces lo que se conoce como el Fallo de la Ventanilla Minera, decidido en segunda instancia por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en 2022, en el cual se reconoció el déficit de protección ambiental frente a la minería en Colombia y se expidieron una serie de órdenes dirigidas a las instituciones involucradas en la demanda.
Esas órdenes tiene diversas naturalezas: hay unas sobre el ordenamiento minero-ambiental para las nuevas solicitudes de titulación minera; otras sobre desarrollos tecnológicos para la comunicación, coordinación, evaluación y el seguimiento minero-ambiental; otras sobre el control, la corrección y la compensación de los impactos ambientales que no estaban siendo objeto de mitigación en la minería legal; otras sobre la revisión normativa para el desarrollo sostenible del sector minero; y otras sobre el fortalecimiento de las estrategias de planeación minero-ambiental.
El fallo es robusto porque, en realidad, intenta darle solución a un problema histórico y estructural que tienen que ver con las formas irresponsables en las que se ha hecho la planeación minero-ambiental en Colombia, un país con antecedentes tan graves como el escándalo de corrupción conocido como la “piñata minera” que ocurrió en los periodos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). Aunque varios mandatos del Consejo de Estado tenían unos términos temporales muy bien definidos, a 2025 lo que denuncian las organizaciones sociales y ambientales es que hay un incumplimiento de la mayoría de ellos a tres años de haber sido declarados.
Según el fallo, por ejemplo, debían instalarse una mesa de trabajo interinstitucional en la que sólo participan las partes demandadas y de la que se derivarían informes de avances semestrales sobre el fallo; también un comité de verificación que debía integrar a las entidades y a las organizaciones sociales para garantizarles una participación vinculante y de real interlocución. Sin embargo, al día de hoy los informes de la mesa interinstitucional llegan con retraso a las organizaciones, y el comité de verificación no se ha conformado. Como lo expone Christian Torres Salcedo, coordinador del área de conflictos mineros de la ONG ambiental Censat Agua Viva (una de las ocho organizaciones demandantes), para el presente octubre siguen trabajando autónomamente con base en el informe de cumplimiento del 2024, además de que han tenido que enviar derechos de petición para obtener información actualizada y detallada sobre el avance del fallo.
Christian señala que las organizaciones sociales, a través de un comité de impulso independiente, han hecho ya los llamados correspondientes al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (entidad que debería encargarse de la conformación del comité) para que adelante esta tarea. Así mismo, han invitado a los ministerios de minas y de ambiente a sumarse a ese ejercicio de presión. Sin embargo, según él, no ha habido respuesta oportuna y las conversaciones que han surgido con los ministerios se han dado por cercanías del movimiento social con algunas personas que trabajan en ellos, más no porque se estén generando realmente espacios de interlocución.
Hay dos avances específicos sobre el fallo que a las organizaciones sociales y ambientales les generan preocupación: el primero, tiene que ver con una de las órdenes que exige a las instituciones la identificación de proyectos mineros que están en áreas en las cuales no debería hacerse minería. Esta información se publicó en el informe del 2024 y está basada en los resultados de un estudio para el cual el Ministerio de Minas hizo un convenio con la Universidad Nacional de Colombia (UNAL). Según el documento, hay un total de 3.697 proyectos mineros vigentes que están superpuestos con Territorios Ambientalmente Protegidos (TAP) en el país: el 12 % presentan superposición con territorios ambientales excluibles, el 16% con territorios ambientales restrictivos, y el 15% con territorios ambientales informativos.
Por otro lado, en el estudio la UNAL priorizó una muestra de 491 proyectos mineros para analizar los impactos ambientales negativos generados por los proyectos que no cuentan con licenciamiento en la fase de explotación. De esta muestra determinó que, en efecto, 274 de ellos no contaban con la licencia. Además, identificó que el 86,9 % (de esos 274 proyectos) se superponen total o parcialmente con uno o incluso varios TAP; y que en 22 de ellos se evidenciaba la existencia de operaciones activas no autorizadas.
Ante el panorama que revelan las cifras, para las organizaciones ambientales resulta preocupante que no exista un diálogo real porque son datos que pueden determinar lo que pase a futuro, y las decisiones que se tomen frente a eventos pasados. Por lo tanto, exigen que, si ya se ha avanzado en la identificación de áreas comprometidas, además de hacer las actualizaciones cartográficas en los sistemas de información correspondientes, también debe existir un avance frente a los títulos que fueron otorgados años atrás y deberían ser caducados por las condiciones que deja en evidencia el informe.
“No tener hoy en día los avances frente a eso nos preocupa, porque la sentencia no era solamente para evidenciar cuáles han sido esos lugares en los que se han otorgado títulos mineros de forma irresponsable, sino también para empezar a tomar decisiones sobre ellos. Desde que se profirió la sentencia, ha habido toda una suerte de lobby por parte de las empresas mineras y por parte del sector minero-energético. Particularmente hemos encontrado cómo la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, Agrarios y Minero Energéticos ha sido completamente servil a esto. Siempre ha estado el discurso frente a lo que implican los derechos adquiridos al tener un título minero, y ahí hay que decir que la sentencia es muy clara en ello: con relación a bienes comunes, bienes públicos, como lo son las áreas protegidas que terminan siendo tituladas, no se puede hablar de derechos adquiridos. De lo que se puede hablar es de situaciones jurídicas consolidadas, que igual pueden ser revisadas en el escenario en el que, por ejemplo, se traslapan con áreas en las cuales se supone no debería haber minería. Y así todavía hay un montón de solicitantes que hoy en día tienen “derecho” sobre esa área específica e inclusive están a la espera de que se otorgue el licenciamiento”, afirma Christian.
Robinson Mejía, integrante de COSAJUCA, un colectivo socioambiental de Cajamarca, Tolima, que también se ha movilizado por el cumplimiento del fallo, concuerda con lo expuesto e insiste en que la institucionalidad está actuando como una especie de abogada de la industria minera, preocupándose únicamente porque no se entreguen más contratos mineros, y no por solucionar realmente las conflictividades relacionadas con los derechos afectados de las comunidades y de los ecosistemas. Para él, en lugar de hacer un análisis más garantista, los responsables abordan el problema desde una perspectiva “conservadora”, pues evitan ir al espíritu real de la demanda:
“Al día de hoy cada entidad presenta su parte del informe, pero no hay una un ejercicio donde se pueda controvertir, solicitar más información o exigir una perspectiva diferente del cumplimiento del fallo. En los espacios que tuvimos no hay un criterio unificado de parte de todas las instituciones sobre el alcance de algunas de las órdenes. Para la Agencia Nacional de Minería no está claro que tengan que declarar la caducidad de los contratos mineros que se traslapan con áreas excluibles de minería, y eso como que no tiene sentido”, plantea Robinson.
La decisión de no iniciar procesos de caducidad impide que no se puedan contener los impactos de los proyectos que van más allá de su fase exploratoria, y aquellos que apenas están en ella, que, contrario al imaginario, no son impactos ambientales menores. Además, se deteriora lentamente el tejido social de los territorios, porque alrededor de muchos de esos casos hay ejercicios importantes de defensa y liderazgo que se han visto amenazados.
CENSAT, por ejemplo, acompaña el proceso del Suroeste antioqueño hace más de 15 años. Sobre este conflicto socioambiental, Christian hace énfasis en la judicialización de los 11 campesinos de Jericó que fueron denunciados penalmente por la multinacional minera Anglo Gold Ashanti por oponerse a un megaproyecto en ese municipio. Para el experto de la ONG ambiental, el caso demuestra que el incumplimiento de la sentencia puede terminar afectando otros derechos, como el derecho a la protesta. Si se hubiesen identificado los traslapes de las áreas concesionadas o solicitadas con los lugares en los que no debería hacerse minería, y se tomaran determinaciones claras frente a esos títulos que ya no deberían existir, liderazgos como los de Jericó no se estarían enfrentando contra el monstruo de las transnacionales minero-energéticas.
Anglogold Ashanti también está detrás del proyecto minero La Colosa en Cajamarca, Tolima, el cual se traslapa con el complejo de Páramo Los Nevados y con la Reserva Forestal Central. El primero, un área excluida para la minería, y el segundo, un área restringida para la minería. “Si ese fallo hubiera estado antes del otorgamiento de esos contratos, pues no existiría, porque esa área tiene unas decisiones desde lo ambiental y el ordenamiento territorial que impiden que se desarrollen esas actividades”, plantea Robinson. Ahora que sí existe el fallo y que se han demostrado los traslapes, COSAJUCA se ha movilizado para exigirle a la Agencia Nacional de Minería que declare la caducidad del contrato, lo cual aún no ha sucedido.
Daniel Castaño, integrante del colectivo Amar es Más del Quindío, manifiesta otro cuestionamiento que demuestra la poca voluntad e interés de las instituciones en cumplirle a las organizaciones ambientales: “Se han implementado prácticas dentro de la Agencia Nacional de Minería, que cuando se verifica que un título se cruza con un área protegida, que eso constituye una causal de anulación del contrato, lo que está promoviendo la Agencia es que se recorten los polígonos para que los proyectos no queden cruzándose con estas áreas protegidas. Eso es promovido por la Agencia Nacional de Minería, que es la autoridad con más responsabilidad en el cumplimiento de lo que tiene que ver con caducidad y con el tema de la titulación. Creo que esa práctica lo demuestra todo”.
Otro asunto que preocupa a los defensores ambientales tiene que ver con una certificación que los solicitantes de un título minero deben recibir de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la Corporación Ambiental Regional competente. En teoría, esa certificación es garantía de que su actividad no se traslapa con lugares en los que no debería hacerse minería. Sobre esto, Christian asegura que hace falta información: “¿Cuál ha sido el porcentaje o la cantidad de esos certificados ambientales que se han otorgado, que además han devenido en nuevas concesiones de títulos mineros durante el actual gobierno?”
Lo problemático no solamente es el limitado acceso a la información, sino también los criterios que se tienen en cuenta al momento de declarar un área protegida o no. Para Amar es Mas, este asunto ha generado tensiones con lo que contiene el fallo y da pistas sobre problemas que no necesariamente este resuelve. Más allá de que se hayan otorgado nuevos títulos sobre los cuales no hay información precisa, lo que preocupa es que fueran otorgados en zonas en las que sería ambientalmente irresponsable hacerlo, aunque no se haya identificado en la etapa administrativa previa.
Amar es Más acompaña a la comunidad indígena Emberá Karambá, establecida en la cuenca media del río Cauca, exactamente en Irra, corregimiento de Quinchía, municipio de Risaralda. Allí, explica Daniel, hay dos proyectos mineros de dos multinacionales, una canadiense y otra australiana. De llegar a desarrollarse esos proyectos, se construirían estructuras de contención de residuos de la actividad minera, conocidos como “diques de cola”, de más de 20 hectáreas en zonas contiguas al río Cauca, lo que puede representar un riesgo de tragedia ambiental.
Esa parte de la cuenca, detalla el integrante de Amar es Más, no cumple los criterios que, por ejemplo, cumpliría un área de parques nacionales protegidos, a pesar de ser vital para el sostenimiento de uno de los ecosistemas hídricos más importantes del país. Y no cumple, tampoco, con los criterios de zonificación ambiental que le permitirían ser protegida con figuras como las de Áreas de Reserva Estratégica Minera (AEM) o Áreas de Reserva Especial Minera (ARE), impulsadas por la exministra de Ambiente, Susana Muhamad. Para la organización, entonces, la definición de qué es y qué no es un área protegida, está basada también en criterios arbitrarios.
Las AEM y ARE se diseñaron con la finalidad de adoptar medidas de precaución para proteger la biodiversidad y los recursos hídricos en áreas de gran relevancia ecológica, según lo establecido en otra orden del fallo. Hasta ahora el gobierno ha logrado firmar resoluciones para declarar una en Santurbán y otra en el Suroeste antioqueño; y existe la intención de declarar otra más en la Amazonía. “En su momento lo vimos con buenos ojos porque estaba al menos viabilizando una de las órdenes. Pero sí nos preocupa que de una forma populista se estén vendiendo ante la opinión pública los avances del cumplimiento de la sentencia, cuando solamente ha sido un pequeño avance sobre un par de territorios específicos”, plantea Christian.
Más que el autobombo gubernamental, las organizaciones consideran necesarios y urgentes los pronunciamientos de fondo por parte del Gobierno Nacional, que parecía ser cercano, pero terminó siendo evasivo, pues ven con preocupación el escenario político del país en el futuro, que podría terminar sirviendo nuevamente al extractivismo. Para Robinson, el gobierno Petro, a pesar de que está constituido por figuras reconocidas de los movimientos ambientales y antimineros, aún no tiene la voluntad y el poder de realizar cambios estructurales: “La apuesta del Gobierno frente al tema minero es el proyecto de Ley de Reforma al Código Minero, pero se sabe que ese proyecto de Ley no tiene ninguna viabilidad en el Congreso, porque que es un proyecto que se propone transformar demasiadas cosas que la mayoría no va a aprobar. Ni siquiera han aprobado la Ley de prohibición del fracking. Entonces, como que terminan prometiéndonos cosas que realmente no son viables, y lo que sí es viable y tienen el poder de hacer, no lo hacen. Aún no se quiere enfrentar al poder económico y político que representa la minería en Colombia”.
En este momento las organizaciones sociales y ambientales reconocen que el fallo no es perfecto. Para ellos la tarea más importante y prioritaria es lograr la conformación del Comité de Verificación antes de que se termine este 2025. En adelante, ante las respuestas vagas, plantean más agitación, difusión y comprensión territorial del fallo en la mayoría de lugares posibles, de manera que los afectados lo abracen como una herramienta más para la defensa de su territorio, para identificar conflictividades socioambientales, y qué órdenes son útiles y exigibles en un país que todavía prefiere reducir polígonos, en vez de caducar contratos mineros.
